中評社╱題：後發達國家應對人口危機的政策分析 作者：李敦球（曲阜），曲阜師範大學區域國別研究院副院長、外國語學院特聘教授；崔永馨（曲阜），曲阜師範大學外國語學院2023級碩士研究生
【摘要】人口問題已成為影響世界各國經濟社會發展的重要因素之一，韓國的人口問題在後發達國家中有一定的代表性。韓國的生育率問題在20世紀90年代就已經初顯端倪，但當時的韓國政府并未及時出台相關支持生育的政策，耽誤了最佳“治療”時機。近四年韓國戶籍人口連續下降，韓國的出生率在2023年降至0.7，被稱為“世界最低生育率”。尹錫悅上台後，比以往歷屆政府更加重視人口問題。2024年7月1日，尹錫悅政府成立了“人口戰略企劃部”，由分管社會事務的副總理擔任該部部長，經過綜合施策，韓國人口出生率在2024年已呈現小幅增長的積極態勢。韓國在發展中出現的人口問題或許也是世界其它許多國家在成長中的“煩惱”，人口變化與經濟社會發展之間存在著辯證的內在邏輯關係，衹有制定科學的人口發展規劃和相應的經濟政策，才能促進經濟社會長期、穩定和可持續性發展。
2024年7月，中國共產黨二十屆三中全會《決定》強調，“健全人口發展支持和服務體系”，①說明我們將重視人口生育與人口健康發展問題。人口問題已經成為影響世界各國經濟社會發展的重要因素之一，在東亞地區尤其突出，中日韓三國人口都呈下降趨勢。維持總人口代際平衡所需的總和生育率為2.1，截至2021年，全球已有54%的國家和地區生育率低於人口更替水平。韓國被經合組織（OECD）稱為“世界最低生育率”的國家，人口下降使韓國面臨勞動力大幅減少的危機，并已成為影響韓國經濟社會發展最大的困境之一。韓國從一個落後的農業國躋身於以大企業集團經濟和科技創新而著稱的後發達國家，韓國的發展模式和國情特徵在東亞地區有一定的代表性。本文重點介紹韓國的人口狀況及存在的問題，分析韓國政府應對人口問題的政策與措施及其帶來的影響、啓示。
一、韓國人口概況與近期人口數量分析
二戰於1945年8月15日結束，朝鮮半島光復後，由於海外人口開始紛紛回國和半島北部人口大批南下，韓國人口激增。光復後之初，朝鮮半島當時南部人口約有1600萬人，北部人口約880萬人。1949年，韓國進行第一次人口普查時，人口總數已經達到了2016.6758萬。②
2024年8月28日，韓國統計廳發布統計數據，2023年新生兒數量同比減少1.92萬至23萬人，此為1970年開始統計以來的最低值。與前一年相比，頭胎出生人數減少6600人，減幅4.6%；二胎減少9600人，減幅達11.4%。婚外出生人數為1.09萬人，同比增加1100人，在整體出生人口中占比4.7%，為1981年開始相關統計以來最高值。韓國統計廳的數據還顯示，2015年，韓國總人口為5173.8萬人，至2020年，韓國人口數量呈持續微增長趨勢，增至5183萬人。此後韓國人口逐年下降，每年死亡人數超過出生人數，於2023年降至5177.5萬人。③此前，韓國國家統計廳在2016年預測，韓國的人口自然減少將從2029年開始，但實際發生的時間比預期提前了9年。
以上數據表明，韓國人口數量在過去10年中經歷了先增後減的趨勢，尤其是在2020年後，韓國戶籍人口連續四年下降。此外，韓國的總和生育率也創下了歷史新低，進一步加劇了人口老齡化和人口負增長的狀況。2023年12月14日，韓國發布《人口形勢展望報告》預測，按2020年以來人口下降的速度和規律估算，50年後韓國總人口將跌至約3620萬，其中近半數為65歲及以上老年人。到100年後，韓國人口可能跌破2000萬，屆時韓國將進入超老齡化社會。嚴峻的人口下降趨勢，已引起韓國政府和整個社會的重視。
二、引發韓國人口危機的主要因素
導致韓國人口下降的因素很多，而且正在向加深危機的方向演進，與韓國社會環境的方方面面都有關係，主要影響因素有以下幾個方面：
首先，生活成本高等經濟因素是導致韓國生育率低的主要原因。購房、就業和子女教育是壓在韓國人身上的三座大山：高昂的房價使得年輕人延遲結婚和生育、就業市場競爭激烈使得“就業準備生”群體龐大、子女教育投資費用高使得韓國年輕人對生兒育女望而卻步。韓國銀行於2023年12月對超低生育率進行分析并發布研究結果顯示，受高房價、高度競爭壓力、育兒焦慮等影響，城市地區較其他地區生育率低。韓國租房平台“ZIGBANG”對2023年韓國月租公寓交易價格進行了統計分析，并於2024年2月發布結果顯示，2023年首爾月租公寓價格超100萬韓元（約合人民幣5293元）的比重為17.2%，較2022年（16.4%）增加0.9個百分點。④而2004年後的18年之內，工薪階層的平均年收入從1900萬韓幣（約合10萬元人民幣）增加到3600萬韓幣（約合19萬人民幣），漲幅不足兩倍。此外，韓國銀行的調查顯示，20歲年齡段年輕人的債務占資產比率達49.3%，遠高於所有年齡段平均值21.8%。由此可見，對於絕大部分韓國年輕人來說，踏入“買房-結婚-生子”的第一步，就意味著後半輩子必定負債纍纍，更別談撫養子女了。
其次，教育負擔沉重。韓國學生升學競爭激烈，韓國也有高考制度。韓國教育部統計數據顯示，2022年，韓國的小初高中生中，78.3%的學生參加私立教育補習班。平均每個小初高中生每月在私立教育上需花費41萬韓元（折合人民幣約2260元）。2024年1月，韓國教育部與統計廳共同發布的《2023年中小學課外輔導費用調查報告》顯示，儘管2023年學生人數較2022年減少了1.3%，但中小學生課外輔導費用總額卻增加了1.2萬億韓元（約合人民幣63.17億元），上漲4.5%。這是自2007年首次進行課外輔導費用調查以來的最高值。高昂的教育成本無疑大大加重韓國人的“負債”，對於結婚生子將要面對的一系列經濟方面的棘手難題，不少年輕人在結婚之初便早早打消了生子的念頭。
再次，就業壓力大和韓國職場文化對女性生育的不利影響仍然存在。韓國保健社會研究院在2023年8月對全國2000名19至49歲成人男女進行了問卷調查。2024年3月17日，韓國總統室直屬的低生育及老齡社會委員會發布了調查結果顯示，46%的受訪者表示“沒有生育打算”。在有一個或以上子女的已婚者中，76.1%的受訪者表示“不打算再生育”。就低生育率原因問題，回答“難以同時兼顧工作與育兒”的受訪者最多。韓國女性政策研究院也發布報告指出，儘管政府出台了多項育兒休假、生育補貼等政策，但職場女性面臨的工作壓力和性別歧視問題仍然嚴重。多數女性認為生育孩子會影響職業發展，擔心“產假休完，公司已經沒了自己的位置”。
最後，整個社會的人生價值觀念多樣化趨勢也在一定程度上影響了生育率的下降。韓國當代年輕人更傾向於將工作、生活的落腳點放在自己身上，更重視追求個人自由和職業發展。這一社會思潮的轉變導致韓國年輕人婚姻觀的變化。婚姻和生育不再是年輕人生活的必選項，這種觀念的轉變在一定程度上抑制了人口增長。
三、人口問題給韓國經濟社會帶來的挑戰與影響
韓國的出生率在2023年降至0.7，2024年7月，經合組織（OECD）已經就此事對韓國進行過“警告”，其在一份聲明中表示，困擾韓國的“世界最低生育率”需要成為優先事項。經合組織稱0.7這一數字阻礙了長期經濟增長，因為該國正面臨人口老齡化和勞動力市場限制的挑戰。⑤韓國人口問題已給韓國經濟、政治和民生等多個領域都帶來了挑戰和不確定的影響，主要體現在以下幾個方面：
第一，韓國提前進入“超老齡化”時代。韓國勞動研究院曾在《為引進退休年金制度的最終報告書》中預測到，韓國自1999年開始呈現老齡化態勢，到23年後的2022年將徹底成為“老齡社會”。據韓國行政安全部2024年12月24日發布統計顯示，截至前一天，韓國65歲及以上居民登記人口為1024.4550萬人，占總居民登記人口(5122.1286萬人)的20.0%。⑥根據聯合國(UN)標準，當65歲及以上人口占總人口的比重達到7%以上時為“老齡化社會”，達到14%以上為“老齡社會”，達到20%以上為“超老齡社會”，因此，韓國已經進入“超老齡社會”。研究指出，法國從開始老齡化社會轉變為老齡社會的時間大約為115年、瑞典為85年、美國為75年、英國和德國均為45年，即便是當前全球老齡化占比第一（28.8%）的日本也用了26年進入“老齡社會”。而韓國老齡化的速度比預期更快。根據韓國政府公布的數據，韓國進入“老齡社會”的速度其實用了23年不到的時間。還有韓媒認為，韓國可能在4年內“跑步”進入“超老齡社會”。日本亞細亞大學教授大泉啓一郎指出，韓國的出生率多年一直低於日本，未來老齡化速度會迅速上升，估計會在2050年超過日本。
第二，人口問題已在一定程度上阻礙韓國的經濟增長。韓國官方研究機構韓國開發研究院於2024年11月12日宣布下調韓國今明兩年的經濟增長預期。根據韓國開發研究院發布的半年期經濟展望報告，2024年韓國經濟預計增長2.2%，低於此前預測的2.5%；2025年韓國經濟預計增長2.0%，也低於此前預測的2.1%。2024年韓國消費者價格指數（CPI）將平均上漲2.3%，2025年將上漲1.6%，低於此前預測的2.4%和2.0%。在就業方面，2024年韓國就業人數預計將同比增長18萬人，但2025年這一數據將降至14萬人，主要原因是勞動年齡人口下降的影響變得更加明顯。
第三，半島人口問題會成為影響韓朝關係的一個重要因素。相比於韓國，朝鮮雖然經濟相對落後，但其人口結構相對年輕，且生育率高於韓國。這種潛在的人口優勢使得朝鮮在勞動力上能發揮較大的潛力。雖然當前朝鮮的經濟結構與技術水平有不同於韓國的特徵，但如果在未來的某一階段，韓朝能够實現和解并逐步展開合作，朝鮮的人口優勢可能會彌補韓國勞動力的短缺，并帶來產業轉移的可能性。假如韓朝未來能够走向統一，那麼朝鮮的年輕勞動力不僅能填補韓國勞動力的不足，還能在社會保障體系上形成互補。朝鮮的年輕人可以為韓國方面的養老保險和社會福利體系提供支持，而韓國的高水平醫療和教育資源也可以在朝鮮方面得到充分利用，這種互補關係可為韓朝兩國提供人口和資源整合的機會，并會成為助推半島統一的一個有利因素。
第四，人口下降會造成韓國學校生源不足。韓國教育開發研究院於2024年1月1日發布的一份報告顯示，隨著韓國學齡人口持續下降，31.3%的新建學校面臨生源短缺問題。據《韓國先驅報》報道，韓國教育開發研究院根據教育部的年度報告數據，調查了韓國各地建於2018年至2020年期間的214所中小學的學生人數，發現有67所新建學校生源不足；18所學校生源過剩，僅占新建學校總數的8.4%。研究院將學生人數低於最初預期人數70%的學校歸類為生源不足，把學生人數達到預期人數至少130%的學校歸類為生源過剩。從年份看，生源不足的學校在新建學校中占比逐年上升，2018年為25.4%，2019年為28.8%，2020年達到37.8%。與之相反，生源過剩學校的占比逐年下降。相關研究人員指出，這是由於地區教育官員高估了特定地區的學生人數，建議韓國教育等有關方面關注人口減少的趨勢。這種情況將來也會波及到大學。
四、韓國歷屆政府應對人口問題的政策評析
韓國是東亞的一個中小國家，政府與社會對人口問題一般都比較重視，面對人口下降和老齡化的趨勢，往屆韓國政府制定了一些措施，采取了一些行動，試圖實現人口與經濟社會良性發展，但由於政策的力度不够，實施效果并不明顯。
（一）韓國以往政府應對人口問題的主要措施
第一，韓國人口政策從控制生育到獎勵生育的轉變。韓國於1994年放棄實施了30年的控制生育政策，并自2004年開始轉而實行獎勵生育的人口政策，這是韓國人口政策的一個轉折點。2005年6月韓國政府制定了《低生育、老齡化社會基本法》，并於同年9月成立直屬於總統的“低生育及老齡社會委員會”，負責推行針對低生育及老齡社會的政策。在該委員會的運作下，韓國政府根據情況及時修訂和調整人口政策，出台法律法規，做出頂層設計和安排，積極應對低生育率及老齡化社會問題。人口政策重心轉向優化人口結構、提高人口素質。同一年，韓國政府首次投入30.5萬億韓元資金全面實行獎勵生育政策，具體包括向多子女家庭給予不同程度的補貼、對多子女家庭提供購買或租賃住宅的優先權、由國家全額負擔產婦因產假發生的經濟損失、為雙職工夫婦提供夜間保育服務、在全國幼兒園推行全天制等。2010年韓國進一步強化和完善該政策，不僅加強了財政補貼力度，也補充和完善失業保險制度，確保女性員工的權益。2016年韓國將關注對象擴大至青年就業和新婚夫婦等群體，因為幫助解決年輕人就業及住房問題將有助於從源頭上防止低生育率現象的發生。此後，韓國政府還陸續向青年提供就業培訓，促進大學生就業和創業；為新婚夫婦提供各種優惠信貸政策，并面向新婚夫婦提供優惠住房政策；向懷孕或哺乳期婦女提供減免醫療費用待遇，對產婦和育兒婦女提供各種資金補貼等。
第二，制定育兒、養老保障制度體系。韓國往屆政府先後頒布《育兒支援法案》《低生育、老齡化社會基本法》《老齡親和產業振興法》等法律，并不斷健全“國民年金制度”“退休年金制度”“個人年金制度”等，完善養老保障制度體系，從法律制度層面為老年人提供保障。根據法律規定，韓國從2006年開始每五年制定一次《低生育及老齡社會基本計畫》，至今已出台多次基本計畫。根據《低生育及老齡社會基本計畫試行方案（2016—2020年）》，韓國每年需增加財政資金用於提高生育率，并改善老年人的生活條件。老齡人口專項財政資金的長期投入有助於提高老年人在居住、醫療和養老方面的社會福利待遇。
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